A abertura do processo de alteração dos Tratados da União Europeia: a alteração da unanimidade para uma maioria qualificada – o seu sentido de oportunidade e o seu impacto - Ana Margarida Anastácio

Atualmente, fruto dos circunstancionalismos, críticos e desafiantes, vivenciados pela União Europeia e os seus cidadãos, parece emergir um novo animus, embora não isento de vozes dissonantes, em proceder-se à abertura de um processo de alteração dos Tratados da União Europeia.

Cumpre enquadrar que a União Europeia actua de acordo com o princípio da competência atribuída, consagrado no artigo 5.º do Tratado da União Europeia, doravante TUE, prevendo-se que a “União actua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados-membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos. As competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados-membros.”

Contudo, é importante referir que os Tratados não comportam uma rigidez absoluta, veja-se o artigo 352.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, doravante TFUE, a denominada cláusula de poderes necessários ou cláusula de flexibilização.

Esta norma jurídica, que tem um caráter de invocação excecional, possibilita perante uma base jurídica do Tratado, que explicitamente preveja poderes ou especifique fins, dos quais se poderem retirar poderes na sua consonância. 

Porém, o recurso ao artigo 352.º TFUE, encontra-se vedado para matérias em que esteja excluída a harmonização das legislações nacionais, mais, perante o Parecer 2/94 de 28 de Março de 1996, que versa sobre a adesão da Comunidade Europeia à Carta Europeia dos Direitos dos Homens, o Tribunal de Justiça Europeu, delimitou os seus limites aplicativos afirmando:

1. A existência de limites substantivos, no sentido de excluir a sua aplicação perante bases jurídicas que envolvam uma alteração fundamental dos Tratados. Ora, o artigo 352.º TFUE, não é apropriado para dar “os grandes passos” da integração Europeia, e não pode substituir o processo de revisão dos Tratados, previsto no artigo 48.º do TUE;

Para além disso, o próprio Tratado os subsequentes limites:

2. Controlo da subsidiariedade: o artigo 352.º, n.º 2, dispõe a previsão obrigatória de alertar os Parlamentos Nacionais por parte da Comissão e por respeito ao Protocolo n.º 2, de modo; 

3. Respeito pelo princípio da proporcionalidade: a obrigação de fundamentar as suas propostas, no que se refere à necessidade da medida.

A alteração de tais regras, apenas poderão ser admitidas num processo de revisão dos Tratados. 

Perante a Conferência sobre o Futuro da Europa 2022, da qual iremos assinalar apenas um ponto, o mais expressivo ou possivelmente catalisador de uma alteração profunda na dinâmica da União Europeia, o  da alteração das decisões e votações da União que requerem unanimidade para uma maioria qualificada, por via do processo de revisão dos Tratados, previsto no artigo 48.º do TUE.

Propondo apenas os seguintes casos de exceções, em que deve permanecer a unanimidade:

1. A admissão de novos membros à União Europeia, prevista no artigo 49.º do TUE;

2. A alteração dos princípios fundamentais da União Europeia, consagrados no artigo 2.º do TUE;

3. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;

Porém, cumpre notar que a adoção de uma maioria qualificada em detrimento da unanimidade, pode fragilizar a representação democrática da União, pois seguramente, iremos assistir a um reforço “dos grandes” em detrimento dos “pequenos”.

Ainda que a unanimidade não opere em todas as decisões e votações da União, deve ser conservada nos locais em que se encontra aposta. Contudo, admitimos a sua alteração em casos mais problemáticos, como na aplicação das sanções políticas, previstas no artigo 7.º do TUE, possibilitando asseverar uma maior eficácia na garantia do verdadeiro âmago da União Europeia, prevenindo e dissuadindo, verdadeiramente, a sua violação.  

Assim, a unanimidade deve ser assegurada, de modo a que todos os Estados-membros possam ter, efetivamente, uma voz, pois caso contrário, o rumo da Europa ficará nas mãos dos Estados-membros mais influentes e dominantes.

Por conseguinte, em termos jurídicos, esta alteração facilitaria a atuação da União Europeia, mas a custo de que? 

Os desafios relacionados com a saúde e os refugiados devem ser alvo de clarificações e alterações da atuação prevista para a União Europeia, porém, talvez não seja viável a abertura de um processo de revisão dos Tratados, teremos que acautelar as consequências que essa abertura poderá ter em termos do seu peso interno.

Os processos de revisão operados anteriormente, permitem antever que este será longo e doloroso, veja-se a adoção do Tratado de Lisboa que começou com um projecto Constitucional, cuja ratificação não foi prosseguida por todos, e terminou após seis anos.

Perante os desafios actuais internos e externos que tem vindo actuar no palco da Europa, a União não se pode dar ao “luxo” de um processo longo de revisão, que certamente irá contribuir para agonizar as divergências entre os Estados-membros. Por conseguinte, não parece que o panorama atual esteja apto para testar uma unanimidade – que não existe.