Para responder a esta questão importa fazer uma pequena referência histórica, de forma a contextualizar o que iremos desenvolver ao longo deste comentário. Recuemos ao séc. XV, por volta de 1492. Nesta época, os Reis Católicos determinaram a expulsão dos judeus praticantes dos domínios de Castela e Aragão, tendo estes sido objeto de perseguição por parte da Inquisição espanhola. No seguimento desta decisão, muitos judeus sefarditas (judeus descendentes das antigas e tradicionais comunidades judaicas da Península Ibérica) refugiaram-se em Portugal. Por sua vez, D. Manuel I ordenou, a partir de 1496, a expulsão de todos os judeus sefarditas que não se sujeitassem ao batismo católico. Assim, muitos judeus sefarditas foram expulsos de Portugal nos finais do século XV e inícios do século XVI.
Já no séc. XXI, em 2015, o Governo Português aprovou o Decreto-Lei nº 30-A/2015, de 27 de Fevereiro que veio permitir o exercício do direito ao retorno dos descendentes de judeus sefarditas de origem portuguesa, que o desejem, mediante a aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização e sua integração na comunidade nacional, com os inerentes direitos e obrigações.
Em 2021, com base neste regime, o oligarca russo Roman Abramovich adquiriu a nacionalidade portuguesa. Conforme previsto nos tratados da União Europeia todos os nacionais de um Estado-membro são automaticamente, por simples efeito desse estatuto, cidadãos da União Europeia, doravante UE. Assim, em acréscimo à nacionalidade portuguesa, Abramovich tornou-se, igualmente, cidadão da UE.
Na consequência da atual invasão da Ucrânia em 2022, por parte da Rússia, tem sido polémico o facto de Abramovich não ser objeto de qualquer sanção por parte da UE. Poderemos entender que a razão principal de Abramovich não ser sancionado prende-se com a circunstância de o mesmo ser nacional português. É certo que sancionar um nacional de um Estado-membro da UE pode ser, do ponto de vista político, mais delicado do que sancionar um nacional de um país terceiro, mas será que existe, à luz do Direito da UE, algum obstáculo jurídico que o impeça?
A principal base jurídica, no texto dos tratados da UE, para adoção de sanções, é o Artigo 215.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que não prevê qualquer distinção entre pessoas singulares, nomeadamente com fundamento na cidadania da UE. Tal, aliás, encontra-se refletido no Regulamento (UE) n.º 269/2014 do Conselho, de 17 de Março de 2014, o ato jurídico com base no qual têm sido adotadas sanções em resposta à invasão da Ucrânia. Com efeito, este regulamento prevê expressamente no seu Artigo 17.º, alínea c) a possibilidade de sancionar cidadãos da UE- "A todos os nacionais de qualquer Estado-Membro, dentro ou fora do território da União".
No entanto, no artigo 21.º, n.º 1 do TFUE é estabelecido que as restrições a este direito são as que estiverem previstas “nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação”. Ora, sanções, como aquelas que estão a ser aplicadas no contexto da invasão da Ucrânia, são adotadas com base no Artigo 215.º do TFUE, na sequência de uma decisão do Conselho da UE adotada ao abrigo do Artigo 29.º do Tratado da União Europeia (TUE). Levanta-se, então, a questão de saber se sanções adotadas com base nestas duas disposições do tratados da UE são consideradas disposições adotadas em aplicação desses tratados para efeitos do Artigo 21.º, n.º 1 do TFUE?. Com base no Artigo 215.º do TFUE, podem ser adotados vários tipos de sanções a cidadãos da UE, desde o congelamento de fundos até às proibições de viagem. Deste modo, as proibições de viagem colidem com o direito de cidadania da UE de circular e permanecer livremente no território dos Estados-membros- direito inerente de qualquer cidadão da EU.
A resposta a esta questão apoiou-se no processo Mayaleh c. Conselho. Neste processo, Adib Mayaleh, um cidadão sírio naturalizado francês, que exerceu as funções de Governador do Banco Central da Síria, pediu a anulação de um conjunto de disposições adotadas pela UE que lhe aplicavam sanções, nomeadamente proibições de viagem. No acórdão, o TG decidiu que tais restrições respeitavam o disposto no Artigo 21.º, n.º 1 do TFUE, por serem “evidentemente disposições adotadas em aplicação do [TUE]”.
Será este processo suficiente para responder à questão que diz respeito à possibilidade de restringir a entrada de um cidadão da UE no território do Estado-membro da sua nacionalidade? No caso de Abramovich, por exemplo, o Artigo 44.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, prevê o direito fundamental dos cidadãos portugueses regressarem ao território nacional. Não estaremos nós perante um caso de colisão de um norma interna, de direito nacional, com uma norma de Direito da EU? Esta tensão entre estas normas parece explicar porque é que o Conselho da UE costuma prever exceções quando adota sanções de proibição de viajem. Estas exceções asseguram que as sanções adotadas não podem obrigar um Estado-membro, neste caso Portugal, a recusar a entrada dos seus nacionais no seu território. Este tipo de exceção foi aplicado ao caso de Mayaleh, a cima mencionado. Para o TG, este tipo de exceções são expressão do reconhecimento da competência exclusiva dos Estados membros no que respeita à aplicação das restrições em causa aos seus próprios nacionais. O princípio da atribuição, segundo o qual a UE apenas pode atuar dentro dos limites das competências que lhe são conferidas pelos Estados-membros, orienta esta interpretação. Assim, situando-se fora do perímetro de competências atribuídas à UE, o princípio do primado, segundo o qual o Direito da UE prevalece sobre o Direito nacional, não vale. Esta decisão, no entanto, parece ignorar os efeitos que uma proibição total de viagem pode ter sobre os direitos de cidadania da UE. Por outro lado, é verdade que é da competência exclusiva dos Estados-membros determinar as condições de aquisição e perda da nacionalidade mas este caso é diferente pois diz respeito, apenas, à restrição de direitos decorrentes da nacionalidade de um Estado-Membro, não à perda de nacionalidade.
Sancionar cidadãos da UE como Abramovich é possível e já foi feito. Se a jurisprudência Mayaleh c. Conselho se mantiver, a competência exclusiva dos Estados-membros no que diz respeito à aplicação de restrições aos seus próprios nacionais deve ser respeitada, nomeadamente através da previsão de exceções, como foi supramencionado.
Os principais diplomatas da União Europeia concordaram em incluir o proprietário do clube de futebol Chelsea, Roman Abramovich, à lista de milionários russos sancionados após a invasão da Ucrânia por Moscovo. As sanções só serão efetivas após a publicação no jornal oficial da UE, o que normalmente acontece dentro de horas ou no dia seguinte à aprovação formal.
O Ocidente tem vindo a sancionar vários russos numa tentativa de forçar o Presidente russo Vladimir Putin a mudar de rumo em relação à Ucrânia. No caso de Abramovich, embora uma sanção como a proibição de viajar possa ser imposta, ao abrigo do princípio da atribuição, a sua nacionalidade portuguesa assegura-lhe, sempre, o direito de entrar em Portugal e de viajar de Portugal para um país terceiro.
À data sabe-se que o Estado Português congelou, em Março de 2022, uma moradia de Roman Abramovich, avaliada em 10 milhões de euros, localizada no Algarve, que o oligarca russo tentou vender duas semanas antes da invasão militar da Ucrânia pela Rússia. De acordo com as notícias sabe-se que o imóvel, na Quinta do Lago, está congelado desde dia 25 de março, a pedido do Ministério dos Negócios Estrangeiros. O oligarca foi sancionado pela União Europeia em meados de Março, tendo-lhe sido aplicado o congelamento de bens e o impedimento no acesso a fundos de cidadãos e empresas da UE.
Referências:
https://dre.pt/dre/detalhe/decreto-lei/30-a-2015-66619927
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A12016E215
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:32014R0269
https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_3&format=PDF
https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_2&format=PDF
https://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf?docid=159247&text=&dir=&doclang=PT&part=1&occ=first&mode=lst&pageIndex=0&cid=4643675
https://dre.pt/dre/legislacao-consolidada/decreto-aprovacao-constituicao/1976-34520775
https://www.reuters.com/world/europe/eu-agrees-freeze-roman-abramovichs-assets-diplomats-2022-03-14/
https://euideas.eui.eu/2022/03/09/can-eu-citizens-like-roman-abramovich-be-sanctioned/
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