Mais de dois de milhões de pessoas já fugiram através da fronteira leste da UE desde que a Rússia invadiu a Ucrânia, e tendo em conta o número de civis que continuam a fugir, a tendência confirma que o número de refugiados na UE pode subir para consideráveis milhões. Efetivamente, estamos perante o maior fluxo de refugiados desde a Segunda Guerra Mundial. Ao abrigo do Direito Internacional e da UE, os Estados-Membros estão, afincadamente, a oferecer proteção às pessoas que fogem do conflito armado na Ucrânia.
Ainda assim, levantam-se questões, quase de forma imediata. Quem é que beneficia da proteção da UE? Como é partilhado, estre os Estados-Membros, o esforço de acolhimento destes refugiados? A resposta célere da UE consistiu na ativação de uma lei pouco conhecida e nunca usada, para poder fornecer uma “proteção temporária” a todos os que fogem da guerra na Ucrânia. A priori, parece ser a lei adequada neste momento, mas prontamente tornar-se-á um tópico de contestação e divergência. Debrucemo-nos, então, sobre este, ou estes, dilemas.
A Proteção Temporária da UE esclarecida
A Diretiva de Proteção Temporária (doravante DPT) foi a primeira medida de harmonização da UE adotada na área do direito ao asilo. O desmembramento da Jugoslávia, na década de 1990, deixou aos Estados-Membros uma certa experiência, na medida em que acolheram vários refugiados bósnios e alguns refugiados do Kosovo, sob medidas de proteção temporária, o que acabou por dar forma a esta legislação. Desde a sua adoção em 2001, o Sistema Europeu Comum de Asilo evoluiu, mas a proteção temporária caiu em desuso.
Muitas são as vozes críticas deste mecanismo, que o consideram uma forma fraca e precária de proteção internacional. Alguns também, e com alguma razão, acusaram os Estados de se apoiar em tal mecanismo para evitar compromissos com a proteção internacional, principalmente sob a Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados, também conhecida como Convenção de Genebra de 1951. Todavia, algumas destas críticas são despropositadas, ainda que em algumas partes do mundo a proteção temporária seja mesmo a única base para a proteção dos refugiados. Nessa linha, a proteção temporária na UE evoluiu para um processo de emergência para gerir um fluxo migratório maciço. Clarificando, o objetivo passa por permitir uma proteção imediata aos refugiados em massa e evitar a sobrecarga dos sistemas de asilo perante, quem sabe, milhões de pedidos individuais de proteção.
Assim sendo, tal circunstância aponta-nos a razão pela qual os Estados-Membros têm evitado a proteção temporária, é graças à sua própria natureza, isto é, o facto de se destinar a acolher um grande número de refugiados. Ora, na política europeia é altamente problemática a ideia de acolher um avultado número de refugiados por um período indeterminado. A proteção dos refugiados na Europa está associada a obrigações permanentes e de longo prazo de acolher e integrar essas pessoas. Por este motivo, houve no passado uma forte resistência a quaisquer medidas a nível nacional e da UE para facilitar o acolhimento de um imenso número de refugiados. Um exemplo desta situação é a “Declaração UE-Turquia” de 2016, em que depois de um elevado número de pedidos de asilo por parte de refugiados sírios, a UE opta por pagar à Turquia para que os mantenha lá.
O que é preciso é vontade…
No atual contexto em específico, o choque e as emoções com a invasão russa da Ucrânia levaram a uma mudança na perceção que a UE vinha a manter. Multiplicam-se todos os dias os relatos de generosidade, a começar pelas pessoas que abriram as portas das suas casas para acolher refugiados da Ucrânia. Por isso, a política da UE alcançou um feito, raramente alcançado antes: solidariedade e consenso para uma política de “portas abertas” aos refugiados. A UE tem-se movido ágil e rapidamente para gerir esta situação através, claro, de uma proteção temporária.
Como funciona então a Diretiva de Proteção Temporária?
Para começar, exige-se que o Conselho tome uma decisão para determinar uma situação de “influxo em massa”. Neste caso, aconteceu por unanimidade de votos. Em termos práticos, a Decisão de Execução 2022/382 do Conselho faz três coisas: ativa a DPT, determinando uma situação de influxo em massa conforme o artigo 1.º da Decisão; especifica os grupos que serão beneficiários, designados “deslocados”, como prevê o artigo 2.º da Decisão; instrui os Estados-Membros e as agências da UE a cooperar e coordenar a gestão de pessoas deslocadas, dando o papel central à Comissão, como estatui o artigo 3.º da Decisão.
O artigo 1.º da Decisão estatui que «é estabelecida a existência de um afluxo maciço para a União de pessoas deslocadas que tiveram de deixar a Ucrânia em consequência de um conflito armado». Isso ativa a DPT e, nos termos do artigo 5.º DPT, a proteção temporária é instituída em todos os estados da UE (com exceção da Dinamarca, que fez uma reserva nesta matéria).
No entanto, a decisão não dá a mesma proteção a todos os que fogem da Ucrânia. O artigo 2.º da Decisão especifica quatro grupos, alguns dos quais podem não beneficiar de proteção temporária se não cumprirem as condições. Então, dado que a Decisão não protege todas as pessoas que fogem da Ucrânia, é muito provável que se originem divergências na interpretação e na avaliação das circunstâncias individuais de cada um, em cada Estado-Membro. Logicamente, enquanto temos uma proteção temporária que é a proteção de um grupo, os indivíduos podem, e certamente terão, ter dificuldades em provar que pertencem a um dos grupos ou que preenchem todos os requisitos. A título de exemplo, temos que a proteção temporária não é garantida àqueles que anteciparam a invasão e acabaram por sair do país antes de 24 de fevereiro (artigo 14.º da Decisão).
Os direitos concedidos ao abrigo da proteção temporária estão contidos no articulado da DPT. Os Estados-Membros estão obrigados a fornecer uma base na legislação nacional que garanta proteção imediata por um ano, artigo 4.º, n.º1 DPT). Depois, os Estados-Membros devem prever o direito de permanência, um conjunto mínimo de direitos sociais e de segurança social, o direito ao trabalho e o acesso à educação para menores. Existem ainda disposições sobre reagrupamento familiar, nos artigos 8.º a 16.º DPT).
A partilha do fardo
Aqui chegados, estamos perante um ponto de tensão e fraqueza, dada a falta de um mecanismo de obrigações que estabeleça números concretos. A única obrigação prevista na DPT está contida no artigo 25.º, segundo o qual todos os Estados-Membros devem receber os refugiados “com espírito de solidariedade”. No entanto, a Decisão de Execução abordou esta questão que é fulcral. Nessa linha, a Decisão dá aos beneficiários a possibilidade de escolher o Estado de asilo. Desmontando o raciocínio da UE, percebe-se que calculam que grande parte dos ucranianos que fogem hão de ter ligações familiares na UE e, por isso, serão alojados e apoiados por esses familiares (consideração 6 da Decisão).
Assim sendo, a UE projeta entre 2,5 e 6,5 milhões de pessoas deslocadas, mas também afirma que a capacidade disponível atualmente relatada na UE é de apenas 310.000 espaços de asilo. Não podemos esquecer que, ao mesmo tempo, este é um indicador da enorme pressão que alguns Estados sofrerão. É muito provável que haja desequilíbrios entre os Estados-Membros, mesmo que beneficiem da ajuda financeira prevista no artigo 24.º da DPT.
O tempo
Numa primeira fase, a DPT exige que todos os Estados da UE concedam o direito de residência por um ano, mas, a partir daí, existe a possibilidade de estender esse prazo até um total de três anos, pelo artigo 4.º DPT.
A esperança é a de que os ucranianos, a curto prazo, possam retornar ao seu país em segurança. Se o conflito terminar rapidamente, o Conselho pode votar pelo fim da proteção temporária antes do final dos doze meses, como prevê o artigo 6.º da DPT. Esta é, portanto, a premissa não dita da proteção temporária, a de que com o passar do tempo os refugiados voltarão a casa. No entanto, se isso não acontecer ou não acontecer com rapidez suficiente, à medida que o choque e a emoção desvanecem, é provável que vejamos retomadas as discussões sobre para quem é a responsabilidade destes refugiados.
Notas para o futuro
Embora pareça haver um consenso universal acerca da proteção temporária, inclusive por parte do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), certamente aparecerão consequências e tensões, mais tarde.
Primeiramente, temos o reconhecimento por parte do ACNUR de que estes fenómenos, atualmente, não são temporários nem de curto prazo. Ora, os Estados-Membros da UE sabem que a Turquia acolhe 3,7 milhões de sírios ao abrigo das suas próprias medidas de proteção temporária desde 2014, estando a Rússia também envolvida no conflito sírio. Portanto, se o conflito ucraniano persistir e os Estados virem isso como uma base para negar ou comprometer os direitos de asilo, a UE, compreensivelmente, enfrentará críticas de que permitiu uma base de proteção à separada e diferente, tendo em conta essa solução acordada com a Turquia.
Em segundo lugar, temos o problema do tratamento diferenciado entre grupos de requerentes de asilo, como já mencionámos anteriormente. Já vimos que nem todas as pessoas que fogem da Ucrânia beneficiam da mesma proteção temporária. Já houve relatos de exclusão e discriminação de não-europeus que, no caso das autoridades polacas, foi-lhes negada a entrada. Vale a pena mencionar que contamos ainda com algumas forças de índole nacionalista que acabam por influenciar esta questão, e afastar o problema, ainda mais, de uma solução.
Por último, temos o facto de a Comissão ter considerado que a DPT estava obsoleta e não corresponderia à realidade atual, propondo até a sua revogação. As ações rápidas da UE mostram a importância dada a uma proteção eficaz. A velocidade e a dimensão deste fluxo de pessoas mostram também a importância da proteção temporária como parte da arquitetura do direito de asilo.
Conclusão
As consequências da invasão russa arrastam a UE para mais uma crise. A crise migratória de 2015-2016 foi um fracasso da liderança política da UE e uma falta de compromisso para com os seus valores nucleares. Já quanto à resposta à agressão na Ucrânia, o movimento de recursos para acolher aqueles que fogem da guerra foi ímpar, com a prontidão e eficácia necessárias, refletindo fortes sentimentos de hospitalidade e solidariedade.
Percebemos também que o destino da DPT, outrora um instrumento da UE pouco considerado, é ser uma medida mínima do que a solidariedade europeia pode alcançar, mas não é uma solução a longo prazo. Diz-se que Vladimir Putin joga a longo prazo. Se for esse o caso, a solidariedade e os valores da UE serão certamente testados ao limite. Concluímos com a certeza de que a solidariedade da UE deve perdurar intacta se quisermos evitar uma verdadeira crise migratória.
Legislação mencionada:
Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de Julho de 2001, relativa a normas mínimas em matéria de concessão de proteção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:32001L0055
Decisão de Execução (UE) 2022/382 do Conselho de 4 de março de 2022 que declara a existência de um afluxo maciço de pessoas deslocadas da Ucrânia na aceção do artigo 5.º da Diretiva 2001/55/CE, e que tem por efeito aplicar uma proteção temporária: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:32022D0382
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