No breve espaço em que irei versar sobre o tema supracitado é necessário realçar que muito fica por dizer e que para ler este post é necessário remeter a um primeiro estudo acerca das competências, composição e modos de organização das duas entidades alvo deste trabalho, uma vez que aqui apenas darei uma breve definição de cada um.
Que relevo têm o Conselho Europeu e a Comissão?
Em primeiro lugar, o Conselho Europeu[1] é o impulsionador da União necessário ao seu desenvolvimento que define as orientações e prioridades políticas gerais da mesma sem ter função legislativa[2], sendo que os seus membros são os Chefes de Estado[3] ou de Governo dos 27 Estados-Membros da UE, o Presidente do Conselho Europeu e o Presidente da Comissão Europeia. Resta acrescentar a sua legitimidade intergovernamental.
Em segundo lugar, temos a Comissão que é o órgão executivo da EU e conhecido como a “guardiã dos Tratados”, promovendo o interesse geral da União e controlando a aplicação do Direito da UE, exercendo simultaneamente, funções de coordenação, gestão, execução e representação externa da União. Atualmente, há um Comissário por cada país da União Europeia, ou seja, 27.
Qual a hierarquia de poderes entre a Comissão e o Conselho Europeu?
De modo a elucidar aquela que vai ser a minha posição crítica é necessário afirmar que, efetivamente, com as sucessivas revisões dos Tratados e, em especial, com o Tratado de Lisboa, ampliaram-se os poderes do CE o que levou, necessariamente, a que a Comissão visse o seu estatuto ser enfraquecido devido a dois aspetos incontornáveis: a valorização funcional do Conselho Europeu, como revelarei já de seguida e devido à criação do Alto representante[4].
Não olvidando que o Presidente do CE esteja destinado a, no plano interno das políticas da União, agir em articulação com o Presidente da Comissão, a verdade é que o Conselho Europeu dispõe de importantes poderes em relação à configuração dos restantes órgãos, em especial da Comissão, e da própria União. Relativamente à Comissão, determina o número de membros da instituição em apreço e, caso seja inferior ao número de Estados membros[5], o mecanismo de rotação relativo à escolha dos membros da Comissão[6], designa a personalidade a eleger pelo Parlamento Europeu como Presidente da Comissão[7] e nomeia a Comissão Europeia[8].
Ao ser apologista de um reforço do Estatuto do CP é necessário levar, que quer que esteja a ler esta exposição, à seguinte questão: o que será mais importante a legislação ou o programa de governo? Parece-me, na minha opinião pessoal, que é o programa de governo, pois é aí que se definem as grandes opções.
Mas vários autores[9], devido à criação do Alto Representante não consideram que se deva conferir protagonismo ao Presidente do Conselho Europeu. Reina, entre os mesmos a ideia de que tal acontecimento acentuou a prevalência da Comissão e do seu Presidente, pois é ela que representa direta e explicitamente a União na sua ação externa e é ela que dispõem da estrutura e dos meios de implantação e operacionalização das estratégias e políticas com dimensão externa próprios da EU[10]. Consideram ainda que não pode ser subvalorizado o peso político de uma presidência estável do órgão de direção política da União (o Conselho Europeu) e o papel dinamizador de consensos e de estratégias que possa assumir e desenvolver; sendo ao Alto Representante e à Comissão Europeia que os Tratados cometem as principais competências e reconhecem o maior protagonismo na açã externa da União, como já mencionado. Além do mais, afirmam que é à Comissão que os Tratados conferem os meios de ação, financeiros e operacionais, que permitem a atuação externa da União e até, em medida relevante, no próprio quadro da política externa de segurança e defesa.
Diretório ?
Também os federalistas apresentam uma visão muito negativa sobre a existência do Conselho Europeu considerando, como fundamento, que tal representa uma dimensão soberanista. Contudo, é de salientar que uma alternativa a este crescimento da CE seria menos positiva para a EU e conjunto de Estados-Membros que a compõem. Seria essa a existência de um diretório, ou seja, existiria um conjunto de Estados que se reuniriam e decidiriam as demais matérias em nome dos demais. Em síntese, o poder exercido por um grupo muito restrito de Estados, com um auto proclamado estatuto de países com elevado poder, poderia, eventualmente, ser formado por dois Estados-Membros como a França e a Alemanha; por mais do que dois, em determinadas circunstâncias, como a Inglaterra antes do BREXIT ou a Espanha ou ainda, na sua condição mais perversa, teríamos um diretório composto por apenas um Estado-Membro que seria a Alemanha…ora, uma vez que a energia vital da EU são os estados e vindo essa energia do CE então não deveríamos ter problemas em afirmar a bondado da instância democrática que todos representa.
Deste modo, as decisões mais ou menos informais do diretório suprem o normal funcionamento desejado entre as instituições, imposto por vários princípios, nomeadamente, o do equilíbrio institucional e da cooperação leal, bem como o elemento crucial que se concretiza sob o domínio do princípio da igualdade bem como, já mencionado, do espírito de confiança recíproca. Seria a passagem de um modelo do intergovernamentalismo igualitário, motor de ligação entre os vários Estados-Membros, para um intergovernamentalismo inigualitário.
Será hoje um aspeto a temer, mais do que a perda de poderes da Comissão, na minha ótica, devido ao desequilíbrio de poderes que se pode manifestar no seio da União Europeia, elemento que comprovei ao analisar as diferenças entre o estatuto da Comissão e o do Conselho Europeu.
Conclusão
Por conseguinte, conseguimos concluir que o papel e influencia da Comissão variam em função do tipo de assunto, de contexto interno e internacional e da liderança política do presidente em exercício. Tendo mais peso ou não resta concluir que, a meu ver, é necessário olhar retrospetivamente para o processo de integração europeia e concluir que a Comissão tem sido exímia no alargamento do seu papel, possuindo um conjunto de recursos, tanto políticos como administrativos, que lhe permitem prosseguir a sua própria agenda com um considerável grau de independência e autonomia em relação aos Estados-membros. Já o CE cuja criação e afirmação ocorreu e decorreu, inicialmente, fora das Comunidade e cujo momento genético é tradicionalmente a Cimeira de Paris em 1974 confirmou a sua identidade como instituição de pleno direito da EU com a chegada do artigo 13º da TUE; é presidida por aquele que é o símbolo da unidade da cúpula política da EU. Do mesmo modo, é através desta instituição, com verdadeiro poder decisório, que a EU se tem impulsionado no relativo a crises que vamos vivendo, nomeadamente a da pandemia e, mais recentemente, a guerra provocada pela Rússia.
Bibliografia:
- Direito da União- História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência de Miguel Gorjão-Henriques, 9º edição, Almedina, 2019
- Joana Covelo de Abreu e Liliana Reis, Instituições, Órgãos e Organismos da União Europeia, Almedina, 2020
Webgrafia:
- https://www.parlamento.pt/europa/Paginas/InstituicoesEuropeias.aspx
- https://www.dgeg.gov.pt/pt/areas-transversais/relacoes-internacionais/uniao-europeia/
[1] Futuramente designado CE
[2] Como se estatui no artigo 15.º, n. º1, TUE, exercendo apenas uma missão de natureza política.
[3] Logo daqui se entende o porquê da Professora Maria Luísa Duarte a designar como uma superinstituição, uma vez que aqui os Estados estão representados ao mais alto nível e devido ao elenco de competências e poderes que a mesma detém.
[4] Artigos 18º, nº2 e 27º, nº2
[5] V. artigo 17º, nº 5 TUE- Lisboa
[6] Artigo 244º TFUE
[7] Artigo 17º, nº 7 TUE
[8] Artigo 17º, nº 7 TUE
[9] Como, a título exemplificativo, Miguel Gorjão-Henriques
[10] Mormente através do “serviço europeu para a ação externa” como elucida o artigo 27, º nº3 TUE.
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